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[29]参见乔晓阳、张春生主编：《选举法与地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版，第95页。

[5]实务中称之为技术调查。在侵害之前，应由法院参照特定侵害的目的来判断其必要性，再将侵害的必要对象予以特定化，颁发许可令状。

追究法律责任与防止事故再次发生之间存在明显差别，为了发挥各自的功能，也应当保持这种差别。我国刑事诉讼法（2018年）第3条第1款规定：对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。虽然已经较为广泛，但仍然不会脱离现有法律规定来查明责任。第三是融合，事故调查委员会接受犯罪侦查的鉴定要求，提出事故调查报告作为鉴定书，如此，事故调查程序就成为犯罪侦查程序的一个环节。[11]「医療安全調査委員会設置法案（仮称）大綱案」（2008年6月）。

这种质问调查规定并不违反日本宪法第38条第1款的规定。[24]［日］中川丈久「消費者事故原因の究明と課題－消費者事故調の始動後1年を振り返って」ジュリスト1461号（2013年）36頁参照。另外，中共中央和国务院在2021年4月28日发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中进一步要求，各地根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。

[16]参见湖南省怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初405号行政裁定书。[18]（2）新《土地管理法》第78条中土地一词并不特指宅基地，因此在针对违法占地的执法过程中，执法机关应关注的是违法建设是否为住宅，至于被占用土地的性质及其类别不是需要考虑的因素。另外，第78条第2款关于超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处的规定，也是指第62条第1款中规定的宅基地面积标准，而非其他建设用地面积标准，因为现行法并没有为其他建设用地设定具体的用地标准。[26]参见新《土地管理法》第38条第1款、第54条、第58条。

[28]另外，该法规定国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，但并没有对这一原则性规定具体如何落实作出进一步规定。在这种情况下，由乡级政府根据《城乡规划法》和《行政处罚法》等法律的规定，对农村违法占地建房问题统一行使执法权限并履行监管职责，更有利于相关监管制度的有效落实。

摘要:  由于2019年修正的《土地管理法》第77条和第78条存在着规范模糊，农村违法占地建房执法责任分配领域出现了执法争议。为此，应当依照功能适当性原则，将国家职权配置给最有可能做出最优决定的机关，从而解决职权配置的问题。申请执行人仍适用修改前的《土地管理法》第77条之规定作出行政处罚，属适用法律错误，故应裁定本案不准予执行。另外，从法益保护的优先次序来看，国土空间用途管制秩序更具有优先性。

[19]（3）新《土地管理法》第62条第7款规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，因此所有与宅基地改革和管理有关工作都由农业农村主管部门负责并查处。[13] 云南省玉溪市云溪区监察委员会在2022年督察农村村民违法占用耕地违规建房案件后认为，该区自然资源局、区农业农村局存在职责职权界定不清，工作相互推诿扯皮，日常巡查、监管不力等问题，因此，同时对区自然资源局、区农业农村局提出通报批评。[16] 第二种意见认为，农村村民违法占地建房应由农业农村主管部门查处，如果自然资源主管部门进行查处，则属于越权行为。换句话说，如果农村村民违反新《土地管理法》第62条第1款、第4款至第6款建立的宅基地分配流转管制秩序占用宅基地建房，由农业农村主管部门负责执法。

还有研究者指出，乡镇政府在实践中承担的很多职权是通过政策性规范性文件的形式赋予的，这不利于法治政府的建设。[25] 2.在特定土地权利设定、行使或灭失领域，新《土地管理法》设定的批准制度包括：（1）有偿出让或划拨国有土地使用权由县级以上人民政府依法批准。

一、农村违法占地建房执法权限的分歧与争论 从当前行政管理和执法层面的争论来看，自然资源主管部门倾向于认为，根据新《土地管理法》第78条的规定，违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。[29]同时，《城乡规划法》第41条第3款规定，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地。

这种法律解释意见是合理的，不过，通过乡镇行政综合执法落实农村违法占地建房领域的执法责任，可以通过上述两项原则的检验。如果上述论证可以成立，那么当农村村民违反宅基地分配流转管制秩序时，比如没有获得农业农村主管部门认定的宅基地申请资格却自行占用宅基地建设住宅，由农业农村主管部门根据第78条之规定依法行使执法权并履行相应监管职责。（三）县级人民政府职能部门应履行对应指导监督责任 现行《行政处罚法》第24条第3款规定，省级政府将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使后，有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。关键词:  耕地保护 宅基地执法 权限争议 功能适当 引言 自上个世纪末期以来，如何在快速城市化和工业化过程中有效保护耕地、维护粮食安全，一直是我国土地管理领域的核心问题。[14] 从目前的审判实践来看，审判机关对于如何认定违法占用农用地建设住房的执法机关，存在三种不同的法律适用意见。而要做出这一判断，就需要对相关法条的核心构成要件进行仔细甄别。

依据特别法优先于一般法的原则，当发生农村村民占用非法占地建住宅案件时，第78条具有优先适用性。在上述四个领域中，特定土地资源用途的设定和特定土地权利的设定、行使或灭失两个领域，与农村违法占地建房执法权限争议并不直接相关。

卞耀武等编：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998年版，第211页。农村村民违法占地建住宅，依法属于农业农村部门主管。

如果仅从土地类型和建设物类型的角度看，实践中可能会出现以下六种违法情形：（1）非法占用宅基地建设住宅。国土空间用途管制和宅基地分配、使用和流转两个领域则分属新《土地管理法》第77条和第78条的规范涵摄范围。

参与编制国土空间规划和村庄规划。事实上，这种论证结果还可以在法律条文的具体设置方式层面得到支持。[18]参见河北省隆化县人民法院（2020）冀0825行审13号行政裁定书。按照谁审批，谁监管的原则，由乡级人民政府负责农村违法占地建房行为的综合执法，不但可以解决县级政府职能部门分头执法带来沟通成本高、执法效果不佳等诸多弊端，而且可以实现权责的统一，并有效化解乡村执法领域长期存在的看得着的管不着，管得着的看不见，乡镇政府权小责大等体制和机制问题。

（3）非法占用村内公益用地或公共设施用地建设住宅。另外，该法第44条集中规定了国务院、省级政府和市县级政府各自的批准权限。

参见刘卫先、张帆：《环境行政公益诉讼中行政主管机关不作为违法及其裁判的实证研究》，载《苏州大学学报（法学版）》2020年第2期。为了解决法律实施机关纵队化、权力部门化造成的条块分割、部门林立和职权交叉等问题，[37]并基于城市综合执法体制改革所取得的经验，近年来我国开始大力推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责改革，即整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。

（5）非法占用未利用地建设住宅。（2）非法占用集体经营性建设用地建设住宅。

[35]农业农村部：《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0893号（农业水利类081号）提案答复摘要》（2021年8月31日）。自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。[36] 就笔者于本文中研究的农村违法占地建房的执法问题而言，新《土地管理法》第77条和第78条主要是根据违法主体、土地类型以及建筑物类型等三种要素，区分自然资源主管部门和农业农村主管部门执法责任。[30]比如，主持1998年《土地管理法》修改工作的立法专家就曾指出，1998年《土地管理法》第76条的规范功能在于通过国家土地用途管制、土地利用总体规划的要求，管理好、使用好土地资源，而第77条是针对第62条中的违法行为规定的处罚措施，旨在维护宅基地的管理、使用秩序，解决违法滥占土地建住宅的问题。

另一方面又规定农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门履行执法责任。从体系解释角度来看，应根据《土地管理法》所建立的国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转管制秩序，合理划分自然资源主管部门和农业农村主管部门的执法权限和监管职责。

为此，根据中央全面深化改革委员会2020年6月30日审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，农业农村部于2021年又遴选了一批地区重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权三权分置开展新一轮宅基地制度改革试点。另外，由于执法权下沉和乡级政府相对集中行使行政处罚权改革，目前在各省推进情况不尽一致。

[7]农业农村部：《对十三届全国人大三次会议第9458号建议的答复》（农办议〔2020〕85号）。（2）对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。